Terras raras no Brasil: entre abundância geológica, escassez industrial e disputa geopolítica
No caso das chamadas terras raras, não se trata de um grupo de minerais, mas de um conjunto de 17 elementos químicos
Foto: Divulgação/Sigma-Lithium/ Reprodução/Agência Brasil
Denes Martins da Costa Lott*
Thiago Thomaz Siuves Pessoa**
Introdução e a Distorção dos Conceitos
As chamadas terras raras não são tão raras, e é justamente aí que começa a distorção. Os minerais são substâncias naturais com composição química definida e podem ser classificados de diversas formas, conforme sua composição e estrutura.
No caso das chamadas terras raras, não se trata de um grupo de minerais, mas de um conjunto de 17 elementos químicos. Esses elementos não são encontrados isoladamente na natureza, mas associados a minerais como a monazita e a bastnasita, que funcionam como suas principais fontes.
O primeiro elemento desse grupo, o ítrio, foi identificado no fim do século XVIII, na pequena localidade de Ytterby, na Suécia.
À época, os óxidos metálicos eram chamados de “terras”, e os minerais que os continham eram considerados incomuns. Daí o nome que atravessou séculos: terras raras.
Hoje, o termo persiste. Esses elementos, um conjunto de 17 substâncias químicas, incluindo escândio, ítrio e os lantanídeos, estão relativamente espalhados na crosta terrestre. O desafio real não é encontrá-los, é separá-los, refiná-los e transformá-los em produtos de alto valor agregado. E é exatamente nesse ponto que o Brasil ainda patina.
Geopolítica, Mercado e o Contexto de Dependência Global
Durante décadas, as terras raras foram tratadas como curiosidade química ou insumo industrial de nicho. Esse cenário mudou radicalmente. Hoje, esses elementos são essenciais para a fabricação de ímãs permanentes de alta performance maciçamente utilizados nas ferrovias de alta velocidade, motores de veículos elétricos, turbinas eólicas, semicondutores e equipamentos militares.
Um dado simples revela o tamanho da mudança: enquanto o minério de ferro vale centavos de euro por quilo, certos elementos de terras raras atingem centenas ou milhares de euros por quilo.
Não se trata apenas de preço; trata-se de poder. A cadeia produtiva das terras raras está no centro da transição energética, da indústria de defesa e da disputa tecnológica global. Quem domina essa cadeia não controla apenas um mercado, controla uma parte relevante do século XXI. Em meio à escalada das tensões comerciais entre Estados Unidos e China, o Brasil se posiciona como uma alternativa estratégica para o fornecimento de minerais críticos ao mercado internacional, atraindo forte interesse de potências como os americanos em suas reservas voltadas à transição energética e à defesa.
O Brasil possui reservas estimadas em cerca de 21 a 22 milhões de toneladas de óxidos de terras raras (TREO), detendo cerca de 20% das reservas mapeadas do planeta, uma das maiores do mundo, ficando atrás apenas da China. Mesmo com estas reservas e vantagens conhecidas, o país ainda não estruturou uma cadeia produtiva robusta.
Desde que o Brasil começou a exportar minério de ferro ele não conseguiu rever sua visão e comportamento no trato com a mineração; exporta-se matéria-prima ou produtos intermediários e importa-se tecnologia e valor agregado. O país conhece esse padrão há décadas, e ainda não demonstrou capacidade consistente de superá-lo. O que não falta é recurso, mas falta coordenação, convergência e consensos mínimos.
Enquanto isso, a China domina não apenas as reservas, mas principalmente o refino e o processamento das terras raras. Isso significa que, mesmo quando o minério é extraído em outros países, ele frequentemente precisa passar por etapas industriais em território chinês para se tornar utilizável. O resultado é uma dependência global. Europa e Estados Unidos importam grande parte desses insumos já processados, o que tem levado à criação de estoques estratégicos e políticas industriais próprias. Nesse contexto, o Brasil aparece como peça relevante, mas ainda indefinida no tabuleiro.
Evolução Histórica das Leis e Políticas no Brasil
A produção histórica brasileira permanece modesta, estruturando-se majoritariamente como subproduto. A exploração iniciou-se no final do século XIX com areias monazíticas (ricas em monazita, contendo terras raras leves, tório e urânio) encontradas em depósitos sedimentares costeiros do tipo placer — concentrações minerais formadas naturalmente pela ação da água e das correntes marinhas — nos estados do Espírito Santo, Rio de Janeiro e Bahia.
Entre 1880 e 1920, o Brasil foi um dos principais exportadores mundiais de monazita, operando sem uma política específica de incentivo; a atividade seguia o regime geral do Código de Minas do Império e regulamentações republicanas, com foco exclusivo na exportação e sem processamento local relevante.
Na década de 1940-1950, a empresa ORQUIMA (São Paulo) iniciou o processamento de monazita para terras raras e tório, época em que o Brasil liderou temporariamente a tecnologia de separação. Contudo, a partir dos anos 1950, com o advento do interesse nuclear, o Estado assumiu o controle absoluto do setor via Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), criada em 1956.
Entre 1962 e 1966, instituiu-se a Administração da Produção de Monazita (APM) e, no período de 1972-1976, as operações passaram para a Companhia Brasileira de Tecnologia Nuclear (CBTN) e, sequencialmente, para a NUCLEBRÁS, terminando incorporadas em 1988 pelas Indústrias Nucleares do Brasil (INB). Nesse período de nacionalização e foco nuclear, as terras raras eram tratadas como mero subproduto do tório e urânio, submetidas ao monopólio estatal de minerais nucleares, o que fez a atividade declinar nas décadas seguintes.
Entre os anos 1980 e 2000, a produção de terras raras tornou-se marginal e as políticas tornaram-se reativas. Depósitos como Araxá (MG) e Catalão (GO), associados a carbonatitos, eram explorados com foco principalmente em nióbio e fosfato.
A atividade seguiu inserida no regime geral da mineração brasileira pelo Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967), regulando a pesquisa e lavra e classificando as terras raras como minerais comuns de interesse econômico sujeitos ao pagamento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM).
Paralelamente, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) impôs o licenciamento ambiental e a recuperação de áreas degradadas, elevando os custos operacionais sem que existissem incentivos específicos para o desenvolvimento do setor.
O interesse ressurgiu entre 2010 e 2020 face à explosão da demanda por tecnologias limpas e à preocupante dominância chinesa. Em 2010, a Portaria Interministerial nº 614 (MME e MCTI) criou o Grupo de Trabalho sobre Minerais Estratégicos, recomendando estudos geológicos e pesquisa e desenvolvimento (P&D) pelo Serviço Geológico do Brasil (SGB/CPRM).
Posteriormente, o Plano Nacional de Mineração 2030 classificou as terras raras como estratégicas e a Lei nº 13.575/2017 criou a Agência Nacional de Mineração (ANM) para modernizar a regulação. Mais recentemente, o Decreto nº 10.657/2021 instituiu a Política Pró-Minerais Estratégicos, visando a aceleração do licenciamento desses projetos.
Com isso, os principais depósitos ganharam tração — Araxá (MG), Catalão (GO), Pitinga (AM) e Serra Verde (Minaçu/GO), sendo que esta última iniciou produção comercial por volta de 2024 e foi adquirida recentemente pela USA Rare Earth em 2026.
Essa última aquisição reacendeu um debate antigo: quem controla, de fato, os ativos minerais estratégicos no Brasil?
Mais do que a titularidade formal da mina, o ponto central é o controle econômico da produção, da tecnologia e da destinação dos recursos. Em setores de alto investimento e risco tecnológico, o capital estrangeiro não é exceção, é regra, ainda mais em se falando em projetos minerários – pesquisa minerária e, se viável, possível lavra – que, além de envolver alto risco, envolve um grande volume de investimentos até um possível início de retorno.
Assim, os projetos de terras raras exigem alto investimento inicial, longo prazo de maturação, tecnologia sofisticada, financiamento estruturado.
Não por acaso nos últimos cinco anos é notória a ampliação de investimentos de capital estrangeiro em mineração de minerais estratégicos no Brasil, inclusive por meio de fusões e aquisições.
Ademais, sem mecanismos de apoio interno e sem investimentos, a experiência mostra que as empresas tendem a recorrer a contratos de offtake (compra antecipada da produção futura), nos quais o financiador garante recursos ao projeto em troca do direito de adquirir a produção por determinado período.
Na prática, isso pode significar exportação direta, sem agregação de valor no país, o que reforça também que qualquer política voltada para o desenvolvimento do potencial de retorno das Terras Raras no Brasil deve encarar tal realidade como premissa e buscar criar um ambiente de segurança regulatória e de política mineral para estimular investimentos na mineração e no desenvolvimento da cadeia verticalizada, mas sem que uma situação seja inviabilizadora da outra.
O Novo Marco Legal (PNMCE) e as Tensões Regulatórias
Foi em tal contexto que no período de 2021 a 2026, o foco das políticas públicas deslocou-se explicitamente em direção à verticalização da cadeia, sob a lógica “da mina ao ímã”, buscando garantir que as etapas de pesquisa, extração e industrialização ocorram no ambiente doméstico para que o Brasil deixe de ser um mero exportador de matérias-primas. Esse esforço culminou no Projeto de Lei 2.780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE).
O mercado financeiro e os investidores, contudo, reagiram com forte preocupação à aprovação do texto na Câmara dos Deputados em maio de 2026. A votação derrubou as ações das mineradoras do ramo nas bolsas de valores, gerando uma perda estimada em R$ 1 bilhão em valor de mercado. Esse recuo reflete profundas inseguranças jurídicas identificadas no novo marco regulatório pelas empresas e especialistas.
A principal crítica reside no substancial aumento do controle estatal sobre os ativos estratégicos sem a definição de critérios objetivos e prazos claros. O projeto determina que qualquer mudança de controle societário (direta ou indireta) de empresas titulares de direitos de minerais críticos dependerá da prévia anuência do Poder Executivo, substituindo a aprovação prévia simplificada que competia à ANM. Esse crivo passará ao recém-criado Conselho Especial de Minerais Críticos e Estratégicos (CMCE), operando mediante uma nova exigência de homologação.
Especialistas alertam que um modelo análogo de aprovação prévia governamental já foi testado no passado para direitos minerários em áreas de faixa de fronteira, resultando em anos de insegurança jurídica que travaram investimentos fundamentais. Além disso, o projeto sobrecarrega a ANM com uma vasta gama de novas atribuições — como realizar leilões prioritários de áreas desoneradas, fixar preços mínimos e registrar contratos privados de streaming mineral (financiamento garantido por participação na produção futura) e royalties — gerando o risco de que as funções fiquem restritas ao papel por falta de capacidade operacional da agência.
Do ponto de vista constitucional, juristas apontam que a obsessão por adicionar camadas de controle em nome da “soberania nacional” gera indagações, uma vez que a Constituição da República de 1988 já protege integralmente a soberania sobre os recursos minerais.
A Carta Magna estabelece que os recursos minerais são bens da União e ratifica o rígido regime de autorização de pesquisa e concessão de lavra. Ninguém lavra no país sem autorização federal. Esse arranjo histórico sustentou o desenvolvimento do setor ao longo das últimas nove décadas exatamente porque combinava o indiscutível controle público com a necessária segurança jurídica para os investidores privados.
O Gargalo do Financiamento: Pesquisa Mineral/Lavra vs. Industrialização
A mineração é uma atividade de altíssimo risco geológico, tecnológico e ambiental, intensiva em capital e com um longo tempo de maturação. Em média, apenas um em cada mil afloramentos estudados resulta em uma jazida economicamente viável, e o retorno financeiro só ocorre muitos anos após o início da operação da mina. Diante dessa incerteza, o setor depende criticamente da atração de capital de risco (equity) especializado, papel desempenhado globalmente pelas chamadas junior minings companies.
É no financiamento desse estágio inicial que a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) demonstra sua maior insuficiência. O projeto introduz instrumentos inovadores, como o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), com capacidade estimada em até R$ 5 bilhões para dar garantias de crédito. Todavia, o FGAM atua como um fundo de garantias para dívidas, e o gargalo da fase exploratória não se resolve com crédito oneroso acompanhado de elevadas garantias, mas com capital de risco puro.
O Brasil optou por não adotar mecanismos já consolidados internacionalmente para estimular a pesquisa mineral. Um dos principais exemplos é o modelo canadense das flow-through shares, no qual empresas de mineração podem transferir aos investidores os benefícios fiscais da fase de pesquisa, permitindo abatimentos no Imposto de Renda de quem financia projetos de exploração mineral. Na prática, trata-se de um instrumento criado para atrair capital de risco para uma atividade naturalmente incerta e de longo prazo.
A Lei 14.514/2022 chegou a admitir o uso de títulos minerários como garantia financeira, e o Projeto de Lei 4.975/2023 tentou incorporar o modelo das flow-through shares ao ordenamento brasileiro. Ainda assim, a PNMCE preferiu não incluir mecanismos mais robustos de estímulo à pesquisa mineral inicial.
Por outro lado, a PNMCE foca robustamente em incentivos para a etapa posterior de industrialização. Destacam-se o expressivo crédito fiscal associado à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), que pode reembolsar até 20% dos gastos operacionais das mineradoras envolvidas no processo de beneficiamento e transformação mineral no Brasil, e a expansão do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI) para o setor.
Adicionalmente, a Portaria MME nº 120/2025 regulamentou a emissão de debêntures incentivadas com benefícios fiscais, direcionando os recursos captados para a transformação mineral de transição (exigindo a produção de óxidos, cloretos, metais ou ligas de terras raras em grau de alta tecnologia, como ímãs permanentes), permitindo que até 49% do montante financie a lavra vinculada a essa transformação.
Embora juristas sinalizem que o marco tenta conjugar o incentivo à pesquisa (via debêntures) com o incentivo à industrialização (via REIDI e crédito de CSLL), há uma assimetria evidente. O crédito da CSLL destina-se ao beneficiamento e à transformação mineral — etapas de menor risco onde o capital privado já conflui de forma mais natural.
Sem um estímulo agressivo e específico à fase de pesquisa e prospecção geológica, faltarão projetos viáveis para atrair novos investimentos e faltará a própria matéria-prima essencial para abastecer as indústrias de transformação pretendidas.
É imperativo consolidar uma lógica econômica onde se estimule vigorosamente tanto o capital voltado à mineração (pesquisa e extração) quanto o voltado à industrialização, garantindo que as exigências de verticalização não asfixiem a atividade extrativa inicial que as sustenta.
Nesse ponto, posições extremas que fomentam debates já antigos não apontam para soluções eficazes e deveriam ser evitadas.
Velhos modelos protecionistas ao extremo ou a preconização de uma política voltada apenas para extração mineral, desconsiderando a oportunidade de desenvolvimento da industrialização, poderão significar a perda de mais uma grande oportunidade para o Brasil.
Considerando a rigidez locacional e os impactos naturais da atividade minerária para as comunidades locais, a implementação de políticas públicas que passem pela mais adequada visão constitucional de que os recursos da Cfem – Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais devem necessariamente ser destinados em investimentos em infraestrutura, proteção e recuperação ambiental, diversificação econômica, saúde e educação para população local seriam prioridade inicial.
Ademais, incentivos através de desoneração em folha e estímulos fiscais para utilização de cadeia de suprimentos locais e promoção da industrialização podem ser instrumentos eficazes na pretensão da conciliação da coexistência ideal entre a mineração (pesquisa e extração) e a industrialização pretendida, na busca de um caminho de equilíbrio.
Entretanto, o almejado equilíbrio não parece estar no foco das iniciativas legislativas e as soluções preconizadas podem afastar o Brasil de mais uma oportunidade histórica.
Conclusão: O Caminho Intermediário e o Equilíbrio Macroeconômico
Diante da complexidade que envolve as terras raras, o Brasil depara-se com uma decisão estratégica vital. Não basta extrair as riquezas do subsolo e repetir o modelo colonialista de exportação de insumos brutos com baixa transformação interna, mas tampouco é viável impor restrições severas que inviabilizem economicamente os projetos.
Atualmente, o debate político fragmenta-se em dois vetores ideológicos:
- Um polo que preconiza o controle estatal rígido, a soberania nacional exacerbada, exigências unilaterais de processamento local e forte coordenação intervencionista;
- Outro polo que defende a total abertura de mercado, atração irrestrita de capital estrangeiro, flexibilização regulatória ampla e integração acelerada e incondicional às cadeias de suprimento globais.
O sucesso definitivo da agenda brasileira de terras raras dependerá, crucialmente, do estabelecimento de um ponto de equilíbrio pragmático entre o incentivo e a intervenção.
O excesso de controle estatal, a indefinição de critérios objetivos para a transferência de ativos e a burocratização excessiva afetam drasticamente a previsibilidade regulatória.
A previsibilidade é o elemento central para garantir que o capital privado, especialmente o capital de risco internacional indispensável para financiar projetos de longo prazo, permaneça interessado no país. Regimes fortemente intervencionistas historicamente afugentaram investimentos no setor mineral global.
O caminho intermediário mais promissor reside na adoção de políticas de atração de investimentos externos que sejam compatibilizadas, e não sufocadas pela industrialização, inovação e geração de valor no país.
O país precisa alinhar, de forma harmônica, geologia, mercado, financiamento de risco e estabilidade política.
Somente assegurando condições que viabilizem economicamente todas as etapas da cadeia, sem que as exigências excessivas da industrialização inviabilizem economicamente a pesquisa mineral e a lavra, o Brasil conseguirá converter sua incomparável abundância geológica em riqueza industrial efetiva, consolidando-se como um fornecedor global competitivo, confiável e soberano no século XXI.
Referências Bibliográficas
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Sobre os autores:
*Denes Martins da Costa Lott é advogado, mestre em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental, com atuação nas áreas de Direito Ambiental e Direito Minerário. Foi secretário municipal de Meio Ambiente de Itabira e desenvolve projetos e consultorias voltados à regulação ambiental, mineração e desenvolvimento sustentável de territórios.
**Thiago Tomaz Siuves Pessoa é Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos. Pós-graduado em Direito Público pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais/Unicentro Newton Paiva em novembro de 2004. Pós-graduado em Regime Jurídico dos Recursos Minerais pela Faculdade de Direito Milton Campos em 2011. Advogado corporativo, com ênfase no setor mineral.
