Por uma Cide do minério e Fundos Soberanos obrigatórios para as cidades mineradas

Foto: Acervo Vila de Utopia

Denes Martins da Costa Lott

O lugar de onde se fala

Escrevo de Itabira, onde, desde 1942, uma mina a céu aberto se tornou parte da paisagem urbana, visível de praticamente qualquer ponto da cidade. Nasci aqui.

Trabalhei 22 anos na Vale como advogado e analista ambiental, fui Secretário Municipal de Meio Ambiente, e há quase quatro décadas atuo como advogado em Direito Ambiental e Minerário.

Escrevi um livro sobre o fechamento de mina e o destino da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (Cfem).

É dessa vivência que nasce a proposta deste artigo: a criação de uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre a Mineração — a Cide do Minério —, acompanhada da instituição obrigatória de Fundos Soberanos para os municípios impactados pela atividade mineral.

Apoio, com isso, a agenda que o Sindifisco-MG já colocou em debate público. Esta proposta deve ser avaliada por  todos os candidatos que disputam votos nas cidades mineradas,  para que assumam na forma de compromisso legislativo a ser efetivado  como projeto na próxima legislatura federal.

Quem deve a quem

A cidade minerada é sempre vista como dependente da mineradora, do emprego que ela gera, do ICMS que recolhe, da Cfem que distribui. Essa narrativa está invertida.

A Vale exerce mineração em Itabira desde 1942, mais de oito décadas de exploração ininterrupta. Nesse período, a extração gerou lucros extraordinários para a companhia que se tornou uma das maiores mineradoras do mundo.

Em contrapartida, restam à cidade vários ônus, como a restrição de expansão territorial, passivos ambientais e, principalmente, uma dependência econômica estrutural que nenhuma política pública, até hoje, corrigiu de forma satisfatória.

A conta não fecha. Não fecha porque nunca houve, no desenho jurídico da Cfem, e muito menos no regime que a antecedeu, uma exigência de proporcionalidade entre o que se extrai e o que se devolve.

O poder público, que regula, arrecada e distribui, e a empresa mineradora, que lucra, são, juntos, devedores de Itabira.

O padrão  repete-se por todo o Quadrilátero Ferrífero mineiro e, com intensidade crescente, nos municípios do Pará que hoje sediam a fronteira extrativa do cobre e do minério de ferro amazônico.

Estudo do Climate Policy Initiative/PUC-Rio, com base em dados do Tesouro Nacional, identificou que municípios como Canaã dos Carajás e Parauapebas apresentam elevadíssima dependência de royalties da mineração em suas receitas fiscais, uma dependência que, sem instrumentos de proteção de longo prazo, é tão perigosa quanto a ausência de receita.

A Lei Kandir (LC 87/1996) oferece precedente relevante para o argumento aqui sustentado.

Ao desonerar do ICMS as exportações de bens primários,  como o minério de ferro, do qual cerca de 80% da produção nacional se destina ao exterior, a norma penalizou desproporcionalmente Minas Gerais e Pará, os principais estados produtores, e previu mecanismos de compensação manifestamente insuficientes.

Essa mesma equação está prestes a se repetir uma terceira vez, agora com as terras raras.

O Brasil detém a segunda maior reserva mundial de terras raras e a maior de nióbio, mas responde por menos de 1% da produção global desses minerais, e, entre 2017 e 2024, a renúncia fiscal federal ao setor mineral (R$ 47,35 bi) quase igualou toda a arrecadação de Cfem no período (R$ 46,1 bi).

Em maio de 2026, a Câmara dos Deputados aprovou o PL 2.780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, com fundo garantidor de R$ 2 bi e incentivos fiscais de até R$ 5 bi para o setor, mas sem nenhum mecanismo equivalente de proteção para os municípios que sediarão essa nova fronteira extrativa.

Na discussão no Senado, ainda há tempo de reparar essa questão antes que a exploração se intensifique.

 O que a Cfem é hoje e por que a mineração precisa de uma Cide

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 228.800, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence (25/09/2001), e confirmado em precedentes posteriores (RE 1.342.665/MG; ADI 4606; ADI 6233), fixou a natureza jurídica da Cfem como receita patrimonial originária dos entes federados, decorrente da participação no resultado da exploração de um bem que pertence à União (art. 20, caput e §1º, CR/88), e não como tributo.

A jurisprudência do STF é precisa, não se trata sequer de preço público, por não corresponder a contraprestação contratual por prestação de serviço; é relação jurídica de Direito Administrativo, distinta tanto do regime tributário quanto do regime contratual de direito privado.

Sendo receita patrimonial originária, e não tributo, a Cfem  não se submete ao regime constitucional de vinculação obrigatória de receita que o art. 149 impõe às contribuições especiais.

Isso não significa que o legislador esteja impedido de dar destinação específica a essa receita por lei, o que defendi em obra publicada em 2019, propondo disciplinar por lei complementar o destino da própria Cfem.

A diferença está no grau de proteção. Uma destinação criada por lei para uma receita patrimonial pode ser alterada por outra lei de mesma hierarquia, a qualquer tempo, o que ajuda a explicar por que, na prática, a Cfem é reiteradamente desviada para custeio de folha de pessoal e manutenção de máquina administrativa. É a sua fragilidade institucional.

A Cide, diferentemente, tem a finalidade interventiva e a referibilidade como elementos constitutivos da própria validade do tributo (art. 149, CR/88), não como política discricionária de ocasião, mas como requisito de existência da figura tributária  “contribuição”.

É essa proteção estrutural, mais do que a simples presença de uma destinação, que torna a Cide um instrumento mais robusto do que uma Cfem disciplinada por lei ordinária.

Maria Amélia Enríquez, em Mineração: maldição ou dádiva? Os dilemas do desenvolvimento sustentável a partir de uma base mineira, documenta como municípios de grande produção mineral no Brasil combinam alta arrecadação com baixos indicadores de desenvolvimento sustentável, o retrato estatístico exato do que Itabira, Parauapebas e Canaã dos Carajás vivem na prática.

E o precedente de se propor uma Cide especificamente para a mineração já existe na literatura jurídica: Pozzetti e Wu (2018), na Revista Percurso, examinaram a compatibilidade constitucional de um tributo interventivo (Cide) incidente sobre rejeitos de mineração, concluindo pela viabilidade do instrumento à luz da ordem econômica constitucional.

Um debate que já saiu da academia: a proposta do Sindifisco-MG

O Sindifisco-MG (Sindicato dos Auditores Fiscais da Receita Estadual de Minas Gerais) apresentou publicamente, a partir de 2025, uma proposta de Cide Mineral, detalhada tecnicamente em maio de 2026 com alíquotas diferenciadas por mineral (2% para ouro, 6% a 7% para os demais, conforme margem de lucro, risco ambiental e grau de processamento) e, de forma notável, uma seção dedicada a Fundos Soberanos, inspirada explicitamente no Fundo Soberano da Noruega e no Fundo Social do Chile.

É importante situar essa proposta dentro de um cenário federal em movimento: o Imposto Seletivo, já instituído pela Reforma Tributária, passará a incidir sobre a extração mineral a 0,25% do valor do bem extraído durante a transição de 2026 a 2032; e tramita na Câmara dos Deputados, em paralelo, o PL 1939/2026 (deputada Heloísa Helena, REDE/RJ), que institui a Cide sobre Minerais Estratégicos (Cide-ME) — que passa longe do minério de ferro —, com alíquota que pode chegar a até três vezes o percentual da CFEM por mineral.

Sua receita, porém, é destinada a um Fundo Nacional Estratégico de Defesa e Desenvolvimento Tecnológico, que financia universidades federais, institutos federais e defesa nacional, não aos municípios impactados pela mineração. Nenhuma dessas iniciativas federais cria fundo soberano obrigatório para essas cidades, o que preserva a lacuna que este artigo se propõe a preencher.

Há, também, uma diferença de pergunta entre as propostas. O Sindifisco-MG responde a “quanto da riqueza mineral deve retornar à sociedade”,  uma questão de captura e justiça tributária.

Já  a pergunta que faço é diferente: “o que a sociedade deve fazer com esse dinheiro”.

Um tributo novo, por maior que seja sua arrecadação, não responde sozinho a essa segunda pergunta, e é exatamente aí que a obrigatoriedade do fundo soberano se torna indispensável, sem uma  destinação obrigatória, simplesmente arrecadar mais pode apenas ampliar o desperdício já documentado.

Este artigo avança em relação à proposta do Sindifisco-MG em um ponto que ali permanece em aberto: a obrigatoriedade legal do Fundo Soberano. No desenho do Sindifisco, o fundo aparece como “objetivo” e “modelo” a seguir, não como imposição normativa vinculante, o que é a diferença entre um instrumento que sobrevive a trocas de governo e um que não sobrevive.

Objeções que precisam de resposta

A proposta de Cide Mineral já recebeu críticas de tributaristas de peso, e um projeto que pretende chegar à Câmara dos Deputados precisa enfrentá-las, não ignorá-las.  Vejamos:

“A Cfem já cumpre essa função, e o Imposto Seletivo já terá caráter regulatório” (Demarest Advogados). Não procede: a Cfem, como receita patrimonial, não tem vinculação obrigatória de receita, e essa lacuna não é meramente teórica: é o que a própria fragilidade institucional descrita acima já demonstra na prática.

O Imposto Seletivo, por sua vez, tem finalidade extrafiscal geral sobre bens prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, sem a referibilidade específica que uma Cide exige entre o explorador mineral e o custeio direto da reparação e do desenvolvimento das cidades impactadas. São instrumentos complementares, não substitutos.

“Por que criar tributo novo em vez de simplesmente elevar as alíquotas da Cfem?” (Sanmahe Advogados, que também lembra que a Cide-Combustíveis já foi desviada, no passado, para metas de superávit primário).

Este é o ponto mais sério: de que adianta trocar de instrumento se o novo também pode ser desviado?

A resposta está no desenho institucional, não na simples troca de nome: vinculação obrigatória, fundo soberano com vedação a uso para custeio corrente e despesas de pessoal, e prestação de contas anual em audiência pública deliberativa, como detalhado adiante na minuta legislativa.

Elevar a alíquota da Cfem, mantendo-a como receita patrimonial disciplinada apenas por lei ordinária, apenas aumentaria o valor sujeito ao mesmo desvio já documentado, não resolveria a causa.

Instituir a Cide é o núcleo da proposta, sua relação com a Cfem é uma segunda decisão

O essencial deste artigo é a instituição da Cide do Minério, com natureza jurídica e regime de vinculação distintos dos da Cfem atualmente em vigor:

A Cide, por definição constitucional, exige finalidade interventiva específica e referibilidade entre quem paga (o explorador do recurso mineral) e a finalidade custeada (fechamento de mina, Prad, infraestrutura, diversificação econômica, reparação ambiental).

É esse desenho, e não o da Cfem tal como está hoje, que fecha a lacuna estrutural que permite que décadas de exploração deixem cidades como Itabira sem contrapartida proporcional.

Isso não pode significar tratar igualmente o pequeno minerador que abastece a construção civil local e a grande operação exportadora que gera lucro extraordinário.

A referibilidade exigida pelo art. 149 fica mais robusta, não mais frágil, quando a alíquota é progressiva por porte e volume de produção, como fixa o Art. 6º da minuta adiante, mirando a captura da renda extraordinária de grande escala, não a atividade minerária como um todo.

Uma vez instituída a Cide, resta uma segunda pergunta que este artigo não pretende encerrar: substituir a Cfem integralmente, ou fazer as duas conviverem, com a Cfem mantendo sua função de compensação corrente e a Cide financiando especificamente a poupança de longo prazo?

Na obra publicada em  2019 defendi disciplinar por lei complementar a própria destinação da Cfem,  caminho que a Constituição de Minas Gerais (arts. 252 e 253) já impõe desde 1989, sem que a lei complementar correspondente jamais tenha sido editada.

O desenho do fundo soberano obrigatório, adiante, funciona independentemente de qual desses caminhos prevalecer na tramitação legislativa.

O caminho legislativo: lei ordinária ou complementar, sem necessidade de PEC

O art. 149, caput, da CR/88 já confere à União competência para instituir contribuições de intervenção no domínio econômico por lei ordinária,  não há exigência constitucional de lei complementar, tampouco de emenda constitucional, para a criação da Cide do Minério em si.

Já defendi, em obra publicada em 2019, a alteração do art. 176 da Constituição Federal como parte do aperfeiçoamento da Cfem; reexaminando essa proposta à luz da arquitetura aqui adotada, percebo que o art. 176 disciplina o regime de exploração mineral, matéria distinta da vinculação tributária que a Cide já resolve por si mesma, com fundamento no art. 149.

Ainda assim,  entendo ser  recomendável que o desenho institucional do fundo soberano (vedações de uso, prestação de contas) seja veiculado por Lei Complementar,  não porque a Constituição o exija, mas porque uma Lei Complementar é mais resistente à captura política de curto prazo do que uma lei ordinária.

É a esse desenho, inspirado no princípio da gestão fiscal responsável do art. 1º, §1º, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que se destina a minuta de norma a seguir.

Àquela ocasião (2019) da publicação do livro que aborda Cfem e fechamento de mina, esbocei uma primeira versão dessa minuta, que aqui atualizo, incorporando o desenho de Cide e a obrigatoriedade do fundo soberano:

Art. 1º Fica instituída a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a Exploração de Recursos Minerais (Cide-Minério), de competência da União, com fundamento no art. 149 da Constituição Federal.

Art. 2º A receita da Cide-Minério será obrigatoriamente destinada, na forma de lei complementar, a Fundo Soberano constituído em favor dos entes federados impactados pela atividade minerária, vedada sua utilização para despesas de pessoal, custeio corrente ou pagamento de dívida pública.

Art. 3º O Fundo Soberano de que trata o artigo anterior terá seus recursos aplicados, prioritariamente, em: (I) diversificação econômica dos municípios mineradores; (II) infraestrutura urbana e ambiental; (III) educação, saúde e capacitação profissional da população local; (IV) constituição de reserva para os custos futuros de fechamento de mina e recuperação ambiental.

Art. 4º É obrigatória, para todo ente federado beneficiário de Cide-Minério acima de limite a ser fixado em lei complementar, a constituição de Fundo Soberano próprio ou a adesão a fundo regional, sendo vedada a manutenção dos recursos em conta orçamentária ordinária.

Art. 5º Anualmente, o ente federado beneficiário publicará balanço discriminado de receitas e aplicações do Fundo, submetido a audiência pública de caráter deliberativo sobre a alocação de recursos, assegurado o direito de voz e voto aos eleitores cadastrados no município.

Art. 6º A base de cálculo, as hipóteses de incidência e as alíquotas da Cide-Minério — com tratamento diferenciado para o ouro, mantido fora da alíquota geral em razão do regime específico do art. 153, §5º da CR/88 —, inclusive eventual diferenciação para minerais críticos e estratégicos, serão fixadas em lei complementar específica, ouvido o CIMCE quanto aos minerais abrangidos pela Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, observada, em qualquer caso, a progressividade das alíquotas por porte, volume de produção ou faturamento do explorador, de modo a preservar a pequena e a média mineração da carga tributária dirigida à captura da renda extraordinária das grandes operações exportadoras.

O segundo pilar: Fundo Soberano Obrigatório — por que “facultativo” fracassa

A própria Constituição do Estado de Minas Gerais já reconhece essa obrigatoriedade, e nunca foi regulamentada. Os arts. 252 e 253 determinam que os recursos estaduais oriundos da Cfem sejam prioritariamente aplicados para assistir “de modo especial” o Município que se desenvolva em torno da atividade mineradora, “tendo em vista a diversificação de sua economia e a garantia de permanência de seu desenvolvimento socioeconômico”.

O §3º do art. 253 vai além: determina que “a lei criará o Fundo de Exaustão e Assistência aos Municípios Mineradores, formado por recursos oriundos do Estado e dos Municípios interessados, cuja gestão dará prioridade à diversificação de atividades econômicas desses Municípios, na forma de lei complementar”.

Passadas mais de três décadas da Constituição mineira de 1989, essa lei complementar nunca foi editada. O problema, portanto, não é apenas a ausência de norma, é a inércia em regulamentar a norma que já existe.

Itabira tem, hoje, possivelmente menos tempo do que outras cidades mineradas para construir essa poupança, mas o eventual alargamento da vida útil das minas é razão para não perder mais tempo,  não para adiar a decisão.

É motivo, isso sim, para a efetivação legal do Fundo Soberano: uma poupança que corrija o que a discricionariedade não corrigiu em cem anos e mitigue a carência de receita na vida pós-mineração intensiva.

A riqueza mineral é patrimônio da sociedade, finito por definição; seu uso sustentável pressupõe que parte desta riqueza seja poupada, não consumida integralmente pela geração que a extrai.

Um compromisso necessário, não uma bandeira

A proposta importante para Itabira e as outras cidades mineradas do Brasil é a criação da Cide que aqui se apresenta, Cide do Minério mais Fundo Soberano obrigatório, proposta que nasce de mais de oito décadas de espera de uma cidade que hospeda, em sua paisagem cotidiana, uma das maiores atividades mineradoras do mundo, sem jamais ter recebido, em proporção, o que essa posição deveria significar.

A janela histórica para trabalhar com disposições normativas corretas com as terras raras ainda está aberta, mas se fecha rápido. O Senado Federal analisa, neste exato momento, o marco legal que definirá os termos dessa nova fronteira extrativa.

A riqueza mineral pertence também ao futuro. A Cide do Minério somente fará sentido se uma parcela dessa riqueza for retirada do consumo presente e transformada, obrigatoriamente, em patrimônio econômico, ambiental e social permanente das cidades mineradas.

*Denes Martins da Costa Lott é advogado  desde 1989, consultor em Direito Ambiental e Minerário, mestre em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental (UFOP); atuou na Vale S.A. por 22 anos, como advogado (1995 a 2006/2007) e, em seguida, na área técnica de meio ambiente (até 2017), ex-Secretário Municipal de Meio Ambiente de Itabira, autor de “O Fechamento de Mina e a Utilização da Contribuição Financeira por Exploração Mineral”

Fontes e referências

• LOTT, Denes Martins da Costa. O Fechamento de Mina e a Utilização da Contribuição Financeira por Exploração Mineral, 2ª ed.
• ENRÍQUEZ, Maria Amélia. Mineração: maldição ou dádiva? Os dilemas do desenvolvimento sustentável a partir de uma base mineira.
• FIGUEIREDO, Douglas Dias Vieira de. Dissertação de Mestrado, Faculdade Dom Helder Câmara, 2014.
• STF, RE 228.800-5/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, julgado em 25/09/2001, DJ 16/11/2001; RE 1.342.665/MG; ADI 4606/BA; ADI 6233/RJ; Informativo STF nº 955.
• PL 2.780/2024 (Câmara dos Deputados/Senado Federal) — Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, aprovado na Câmara em 06/05/2026, em tramitação no Senado.
• “Caminhos para uma estratégia nacional sustentável e soberana de minerais críticos e terras raras no Brasil” (UFU/Transforma), via Minera Brasil, 14/07/2026.
• Climate Policy Initiative/PUC-Rio — dependência fiscal de municípios mineradores do Pará.
• Constituição do Estado de Minas Gerais, arts. 252 e 253.
• MOURA, Leonardo Farias Alves de. “Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais – CFEM e os reflexos em seu cálculo e cobrança a partir da definição da sua natureza jurídica”. Revista de Gestão & Sustentabilidade Ambiental, Azevedo Sette Advogados, 12 nov. 2008.
• POZZETTI, Valmir César; WU, Mário Vinícius Rosário. “Green Tax e CIDE: uma possível solução para as barragens de rejeitos de mineração”. Revista Percurso, v. 4, n. 27, 2018.
• SINDIFISCO-MG. “Reforma da Tributação Mineral no Brasil via CIDE Mineral, Combate à Sonegação e Elisão Fiscal”, mai. 2026; Observatório da Mineração, 30/07/2026.
• Imposto Seletivo sobre extração mineral (EC 132/2023; PLC 68/2024; PLP 29/2024); CIDE-ME (proposta em tramitação no Congresso Nacional).
• CIDE-Combustíveis: EC 33/2001 (art. 177, §4º) e Lei 10.336/2001.
• Objeções técnicas: Paulo Honório Jr. (Demarest Advogados), Lina Santin (Heleno Torres Advogados), Lia Drezza (Sanmahe Advogados), apud Portal da Reforma Tributária, 19 mai. 2026.
• FACURY SCAFF, Fernando. “CFEM e Taxas Minerárias”.