O Brasil precisa se preparar para disputar espaço nas cadeias globais de terras raras
O Ministério de Minas e Energia (MME) apresentou, nessa sexta-feira (19), estudo inédito que servirá de subsídio para a construção da Estratégia Nacional de Terras Raras (ENTR). O objetivo é preparar o Brasil diante das transformações geopolíticas, tecnológicas e industriais que vêm redefinindo as cadeias globais de minerais críticos
Foto: Divulgação/ MME
A Estratégia Nacional de Terras Raras e o reposicionamento do Brasil nas cadeias globais de minerais críticos: análise técnica do Relatório Final de Apoio à Preparação da Estratégia Nacional de Terras Raras (ENTR)
Por Denes Martins da Costa Lott*
Thiago Thomaz Siuves Pessoa**
Resumo
A crescente demanda por minerais críticos transformou as terras raras em ativos estratégicos para a transição energética, a indústria de defesa e a economia digital. O Brasil detém a segunda maior reserva mundial desses elementos, aproximadamente 23,1% dos recursos globais mapeados, e desperta crescente interesse de investidores nacionais e internacionais.
Este artigo analisa o Relatório Final de Apoio à Preparação da Estratégia Nacional de Terras Raras (ENTR), elaborado pelo CEBRI e Vallya para o Ministério de Minas e Energia em junho de 2026, avaliando seus diagnósticos, premissas e implicações para a política mineral brasileira, em diálogo com o PL 2.780/2024 (PNMCE).
Sustenta-se que a vantagem geológica brasileira, embora expressiva, é insuficiente para assegurar protagonismo internacional. O verdadeiro desafio está em transformar recursos minerais em capacidade industrial, tecnológica e institucional.
Conclui-se que a ENTR representa um marco relevante, mas exige avanços concretos em licenciamento ambiental, segurança regulatória, financiamento da fase exploratória e governança territorial, domínios em que a qualidade jurídico-institucional das soluções será determinante.
Palavras-chave: Terras raras. Minerais críticos. Estratégia Nacional de Terras Raras. Licenciamento ambiental. CFEM. Política mineral. Desenvolvimento sustentável.
I. Por que as terras raras se tornaram estratégicas
Os minerais críticos passaram a ocupar posição central na geopolítica contemporânea. A transição energética, a mobilidade elétrica, a inteligência artificial e a modernização dos sistemas de defesa aumentaram significativamente a demanda por elementos essenciais a essas transformações. Entre eles destacam-se os elementos de terras raras (ETR), utilizados na fabricação de ímãs permanentes de alto desempenho empregados em veículos elétricos, turbinas eólicas, robótica, equipamentos médicos e sistemas de defesa.
É necessário, desde o início, fixar uma distinção conceitual relevante: terras raras e minerais críticos não são categorias sinônimas. Os minerais críticos formam uma categoria mais ampla, que inclui também lítio, níquel, cobre, grafita, manganês e cobalto, definida por critérios combinados de importância estratégica e risco de fornecimento.
As terras raras representam apenas uma parcela desse universo, mas ocupam posição singular em razão de uma assimetria econômica notável: responsáveis por apenas 35% do volume global de demanda por ETR, os ímãs permanentes concentram 83% do valor financeiro total do mercado de terras raras. A projeção para 2040 é ainda mais expressiva: 47% do volume e mais de 90% do valor. É nesse segmento que se trava a disputa geopolítica mais relevante.
A principal preocupação atual não decorre da escassez geológica. O verdadeiro problema está na dependência de poucos países, sobretudo a China, para as etapas de separação, refino e fabricação de produtos de alto valor agregado.
Esse risco se tornou concreto em 2010, quando a China suspendeu as exportações de terras raras para o Japão durante uma disputa diplomática envolvendo o arquipélago de Senkaku/Diaoyu e, nos anos seguintes, reduziu progressivamente as cotas globais de exportação, de 49.500 toneladas em 2009 para 30.184 toneladas em 2011.
A Organização Mundial do Comércio (OMC) condenou as restrições em 2014, mas o efeito mais duradouro não foi comercial: diante da ameaça de desabastecimento, diversas empresas norte-americanas e japonesas de alta tecnologia relocalizaram suas operações de processamento para a China, transferindo ao país o domínio tecnológico que buscavam preservar.
A segurança de abastecimento passou, desde então, a integrar a agenda estratégica das principais economias do mundo. Nesse cenário, a elaboração da Estratégia Nacional de Terras Raras surge como resposta institucional à necessidade de posicionamento estratégico do Brasil diante das transformações em curso nas cadeias globais de suprimento.
II. A oportunidade brasileira
A experiência internacional demonstra que abundância mineral não significa liderança econômica. Para entender por quê, é útil conhecer como a cadeia produtiva das terras raras se organiza.
Ela é estruturada em três grandes etapas: o upstream, que compreende a mineração e o beneficiamento do minério; o midstream, que envolve a separação química, a purificação e o refino dos elementos; e o downstream, que abrange a fabricação de ligas metálicas, ímãs permanentes e demais componentes industriais de alto valor. O valor econômico cresce de forma exponencial ao longo dessas etapas, e é no midstream e no downstream que se concentra a dominância chinesa.
O Relatório Final de Apoio à Preparação da ENTR demonstra que o Brasil ocupa posição privilegiada no cenário internacional no que se refere ao upstream. O país detém aproximadamente 23,1% dos recursos globais conhecidos de terras raras, figura entre os maiores detentores de reservas do planeta e possui uma carteira crescente de projetos competitivos, com previsão de R$ 13,2 bilhões em investimentos nos empreendimentos mais avançados e potencial adicional estimado de 38,7 mil toneladas de óxidos de terras raras (TREO), equivalente a cerca de 10% da produção mundial projetada para 2025.
O gargalo, contudo, está nos elos seguintes da cadeia: o Brasil ainda carece de capacidade industrial de processamento e manufatura.
Projetos avançam em Goiás (Serra Verde) e Minas Gerais (Meteoric, Aclara, Viridis, Appia). Em Minas Gerais, a Caldeira Alcalina de Poços de Caldas, estrutura geológica de aproximadamente 750 km², originada por atividade vulcânica há cerca de 80 milhões de anos e abrangendo quatro municípios do Sul de Minas, desperta crescente interesse pela profundidade rasa das mineralizações de terras raras, fator que reduz impacto ambiental e custo operacional.
Destacamos ainda, por sua relevância pública, que a Borborema Mineração, embora não tratada especificamente no Relatório Final de Apoio à Preparação da ENTR, projeta investimentos de R$ 3,5 bilhões para produção de concentrado mineral de óxidos de terras raras nos municípios baianos de Ubaíra e Jiquiriçá, com segunda fase no Polo Industrial de Camaçari para separação de óxidos. A empresa, subsidiária da australiana Brazilian Rare Earths, apresenta no projeto teor médio identificado de 16% de OTR, superando em mais de cem vezes a média mundial de descobertas, o que o torna um dos mais promissores do setor
Esses exemplos demonstram que a oportunidade brasileira é real. Mas ela não permanecerá aberta indefinidamente, e dependerá decisivamente de qualidade regulatória e institucional para se concretizar.
III. O gargalo do processamento e a tecnologia como diferencial
A separação dos elementos de terras raras exige processos químicos sofisticados, baseados em extração por solventes em múltiplos estágios, com elevado investimento, mão de obra altamente especializada e domínio tecnológico acumulado ao longo de décadas.
O relatório descreve esse obstáculo como o “Vale da Morte” tecnológico e financeiro: a passagem da planta-piloto para a escala industrial é complexa, demorada e carente de financiamento adequado, agravada pelo fato de que cada jazida é mineralogicamente única, exigindo rotas tecnológicas específicas.
Há, ainda, uma dimensão que o relatório toca brevemente mas merece ênfase: a propriedade intelectual das tecnologias de processamento. Não basta que as rotas de refino sejam desenvolvidas em solo brasileiro, é indispensável que o conhecimento gerado permaneça protegido no país. Sem isso, corre-se o risco de repetir o paradoxo em nível mais sofisticado: refinar aqui, mas com tecnologia de quem financiou de fora.
Nesse aspecto, o Brasil apresenta uma situação paradoxal: dispõe de recursos minerais abundantes, porém ainda possui limitada participação nas etapas intermediárias e finais da cadeia produtiva.
A pesquisa identifica essa lacuna como o principal desafio estratégico para a política mineral nacional nas próximas décadas.
IV. Segurança regulatória, NORM e licenciamento ambiental
A competitividade da cadeia depende diretamente da capacidade de o Brasil oferecer segurança jurídica, previsibilidade e eficiência institucional. Nesse ponto emerge um tema ainda pouco conhecido fora dos meios especializados. São os chamados NORM (Naturally Occurring Radioactive Materials), materiais radioativos de ocorrência natural.
Diversos depósitos de terras raras apresentam associação geológica com tório e urânio. Isso não impede o desenvolvimento dos projetos, mas exige cuidados específicos de segurança radiológica, proteção ambiental e monitoramento operacional. Na prática, determinados empreendimentos precisam dialogar simultaneamente com a Agência Nacional de Mineração (ANM), com os órgãos ambientais, IBAMA em nível federal, FEAM em Minas Gerais, IMA e INEMA na Bahia e com a Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN). A fragmentação dessas competências é identificada pelo próprio relatório como fonte de insegurança jurídica e de elevação do custo e do risco dos projetos.
O caso da Borborema, pelas notícias divulgadas, ilustra essa realidade com precisão: com R$ 3,5 bilhões em investimentos projetados e o EIA em tramitação no IBAMA desde dezembro de 2024, o próprio governo da Bahia buscou interlocução direta com a Diretoria de Licenciamento Ambiental do IBAMA para discutir celeridade no processo. A aceleração do licenciamento de projetos minerais estratégicos não é mero interesse privado, é imperativo de política pública.
Nesse contexto, a Lei nº 15.190, de 8 de agosto de 2025, Lei Geral do Licenciamento Ambiental, representa um avanço estrutural relevante. A norma instituiu novas modalidades de licenciamento, entre elas a Licença Ambiental Especial (LAE), voltada a empreendimentos de interesse nacional, com equipe técnica dedicada e análise prioritária.
Para projetos de terras raras classificados como estratégicos por decreto do Poder Executivo, essa modalidade pode representar sensível redução no prazo de análise sem comprometer a qualidade técnica dos estudos ambientais. A articulação entre a ENTR, a PNMCE e a nova Lei Geral do Licenciamento é uma agenda que ainda aguarda operacionalização coordenada.
O Brasil não precisa de simplificação que comprometa a proteção ambiental. Precisa de procedimentos claros, coordenação institucional e previsibilidade. Projetos bilionários exigem estabilidade jurídica.
V. ENTR e PNMCE: convergências e uma tensão crítica
A ENTR e o PL 2.780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE), aprovado pela Câmara em maio de 2026, são instrumentos complementares, mas não plenamente alinhados.
A PNMCE reacendeu o debate sobre segurança jurídica ao introduzir exigência de aprovação prévia do Poder Executivo para qualquer mudança de controle societário de empresas titulares de direitos sobre minerais críticos. A principal crítica é que o mecanismo não define critérios objetivos nem prazos claros, e um modelo análogo de aprovação prévia governamental já resultou, no passado, em anos de insegurança que afastaram investimentos fundamentais.
A tensão mais relevante entre os dois documentos está no financiamento da fase exploratória. A PNMCE concentra seus incentivos nas etapas de industrialização, via crédito de CSLL, REIDI e debêntures incentivadas. O Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), com capacidade de até R$ 5 bilhões, atua como garantidor de crédito, não como capital de risco.
O gargalo da pesquisa mineral não se resolve com crédito oneroso: resolve-se com capital de risco puro. Mecanismos como as flow-through shares canadenses, que permitem ao investidor deduzir do imposto de renda aportes em ações de empresas de exploração, poderiam cumprir esse papel e seguem ausentes da legislação brasileira.
A ENTR adota posição mais equilibrada: recomenda que o Brasil evite tanto uma estratégia meramente extrativa quanto a tentativa de internalizar toda a cadeia de uma só vez. A recomendação é uma trajetória gradual, seletiva e coordenada de adensamento produtivo, orientação mais consistente com o que as experiências internacionais bem-sucedidas (Austrália, Canadá, Estados Unidos) demonstram como caminho viável.
VI. Cfem, território e a legitimidade que sustenta os projetos
A expansão da cadeia de terras raras não pode ser analisada apenas sob a perspectiva econômica. A sustentabilidade dos empreendimentos depende também da capacidade de gerar benefícios concretos nos territórios onde serão implantados.
O relatório trata adequadamente do conceito de licença social para operar, a aceitação contínua por parte das comunidades locais que legitima a atividade minerária para além do cumprimento formal dos requisitos legais. A experiência acumulada no setor mineral brasileiro demonstra que projetos tecnicamente viáveis podem enfrentar paralisações, conflitos e judicialização intensa quando não constroem essa relação de legitimidade com o território.
Surpreende, porém, que o relatório não enderece com maior precisão o principal instrumento jurídico já disponível para essa finalidade: a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (Cfem). Prevista no art. 20, § 1º, da Constituição Federal de 1988 e regulamentada pela Lei nº 7.990/1989 e pela Lei nº 13.540/2017, a Cfem é o mecanismo mais direto e juridicamente maduro de distribuição dos benefícios da mineração ao território, e tem destinação constitucionalmente orientada para investimentos em infraestrutura, proteção e recuperação ambiental, diversificação econômica, saúde e educação das populações locais.
A expansão da produção de terras raras implicará incremento significativo na arrecadação de Cfem nos municípios mineradores. Garantir sua correta aplicação é tanto uma exigência constitucional quanto uma condição prática para obter e manter a aceitação social dos empreendimentos. A ENTR, em suas próximas versões, deveria tratar a Cfem não como tema residual, mas como pilar estruturante da governança territorial da cadeia.
VII. Conclusão
A Estratégia Nacional de Terras Raras representa um dos mais relevantes movimentos recentes da política mineral brasileira. O documento parte de um diagnóstico preciso: o Brasil possui recursos minerais abundantes, mas precisa avançar na captura de valor econômico, tecnológico e industrial.
A disputa global pelas terras raras não ocorre apenas no subsolo. Ela ocorre na capacidade de transformar recursos geológicos em inovação, tecnologia, indústria e desenvolvimento.
Para isso, será necessário combinar mineração competitiva, processamento mineral, inovação tecnológica, segurança regulatória, governança territorial e sustentabilidade socioambiental. A presença de NORM, a necessidade de construção ativa da aceitação social dos empreendimentos e a adequada aplicação da Cfem demonstram que o êxito dessa estratégia dependerá tanto da qualidade dos projetos quanto da qualidade das instituições.
Mais do que uma política mineral, a Estratégia Nacional de Terras Raras (ENTR) pretende configurar uma política de desenvolvimento industrial voltada à inserção do Brasil na economia de baixo carbono e nas cadeias produtivas intensivas em tecnologia que moldarão a competitividade internacional ao longo do século XXI.
Um dos desafios centrais ainda é uma antiga barreira histórica: a necessidade de um ponto de equilíbrio entre soberania nacional, atração de capital estrangeiro e verticalização industrial.
Os países que liderarão as cadeias globais de minerais críticos não serão necessariamente aqueles com as maiores reservas. Serão aqueles capazes de integrar recursos naturais, tecnologia, governança e desenvolvimento. O Brasil reúne as condições geológicas para isso.
Se também reunirá as condições institucionais e jurídicas necessárias para tanto, é a questão que a Estratégia Nacional de Terras Raras (ENTR) precisa ajudar a responder, e que o debate público ainda precisa amadurecer.
Sobre os autores
* Denes Martins da Costa Lott é advogado (OAB/MG 51.993), mestre em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental, com atuação nas áreas de Direito Ambiental e Direito Minerário. Foi secretário municipal de Meio Ambiente de Itabira/MG e analista ambiental da Vale S.A.
Desenvolve projetos e consultorias voltados à regulação ambiental, licenciamento, direitos minerários e desenvolvimento sustentável de territórios. Autor de obra sobre fechamento de minas e reforma da CFEM.
** Thiago Thomaz Siuves Pessoa é bacharel em Direito pela Faculdade Milton Campos (2002), pós-graduado em Direito Público (ANAMAGES/Unicentro Newton Paiva, 2004) e em Regime Jurídico dos Recursos Minerais (Milton Campos, 2011).
Autor de livros e artigos sobre Direito Minerário. Advogado corporativo com ênfase no setor mineral.
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