Debate sobre emendas parlamentares foca no alvo errado: ‘O problema é a escala, não o instrumento’, diz jurista

Enquanto o debate público trata a multiplicação das emendas parlamentares — R$ 62 bilhões no Orçamento de 2026 — como sinônimo de descontrole e corrupção, o jurista Ricardo Teixeira da Silva propõe inverter a lógica da discussão: o instrumento é legítimo, e o que precisa de regra é a escala. “A diferença entre a emenda de relator e o orçamento secreto é a dose — assim como a diferença entre o remédio e o veneno”, afirma.

Doutor em Direito do Estado pela USP, Silva sustenta que instrumentos como as emendas de relator nasceram com função defensável — pequenas correções e despesas urgentes, como recuperar uma ponte levada por uma enchente sem ter de esperar o orçamento do ano seguinte — mas foram desvirtuados ao passar a movimentar dezenas de bilhões. “Foi um uso oportunista, que escamoteava os reais interesses. O TCU primeiro, e depois o STF, perceberam o movimento e interromperam a prática.”

O especialista contesta também a leitura de que o Congresso teria tomado o controle do orçamento. As emendas tornaram o Legislativo mais independente, ao permitir que parlamentares destinem recursos sem depender do aval do Executivo,  mas o poder de mando, diz ele, segue dividido. “O Executivo ainda controla o orçamento, só que não com a liberdade de antes. Ele mantém a iniciativa do processo e ainda consegue segurar ou acelerar a execução. O que existe hoje é a necessidade de mais cooperação, diálogo e negociação entre os Poderes.”

O alerta mais incômodo, porém, está fora de Brasília. Para Silva, o ponto cego do debate é federativo: estados e, sobretudo, municípios tendem a copiar o modelo federal sem ter a mesma estrutura para sustentá-lo. “Muitos entes não têm órgãos técnicos com capacidade de planejamento e fiscalização, e a transparência ainda é uma questão a resolver em diversas localidades”, aponta.

Sem assessoramento adequado a vereadores e deputados estaduais, e sem tribunais de contas preparados para a nova realidade, adverte, “as emendas podem gerar mais problemas do que soluções”. As chamadas “emendas Pix”, lembra, surgiram para resolver um gargalo real;  a maioria das prefeituras não conseguia cumprir as exigências da Caixa para receber os recursos, mas seguem dependendo de mecanismos de controle e rastreabilidade que ainda precisam amadurecer. “É um tema novo, que vai exigir aprendizado institucional por muitos anos.”

A conclusão do jurista é um convite à fiscalização, não à condenação. Pela primeira vez, observa, parlamentares podem direcionar grandes volumes de recursos a projetos específicos, e são justamente vereadores e deputados os políticos mais próximos do cidadão. “O eleitor se concentra nas eleições para o Executivo e esquece em quem votou para o Legislativo. Isso precisa mudar. Dá para ficar de olho. É preciso cobrar transparência e resultados, e não simplesmente condenar o mecanismo das emendas.”

O tema é objeto de Separação de Poderes e Emendas Orçamentárias (Editora Fórum), livro de Silva com prefácio da cientista política Maria Tereza Aina Sadek, com lançamento oficial previsto para agosto.

Sobre Ricardo Teixeira da Silva

Doutor em Direito do Estado (FD-USP), mestre em Ciência Política (FFLCH-USP) e especialista em Administração Pública (Escola Superior do TCM-SP). Professor convidado em cursos de pós-graduação na Escola Paulista da Magistratura (TJ-SP), na Faculdade de Direito de Ribeirão Preto (USP) e na Escola Superior de Direito Público Municipal (PGM-SP).

Tem o lançamento oficial de Separação de Poderes e Emendas Orçamentárias: interfaces entre o jurídico e o político à luz da Teoria Geral do Estado (Editora Fórum, 2026) previsto para agosto.